【茌平区】陈庚、豆慧峰：公共文化服务的内卷化困境及其破解之道

在历经多年的高速发展后，我国覆盖城乡的公共文化设施网络体系已经逐步建立，公共文化阵地业已基本夯实，公共文化服务体系建设渐续步入以“提质增效”为核心的高质量发展阶段。2021年，文化和旅游部、国家发展改革委、财政部联合发布《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》，品质、均衡、开放、融合成为高质量发展的基本原则指引，以“顺应公共文化服务从外延扩张到内涵提升的重大环境变化”。

尽管我国公共文化服务体系建设取得不俗成效，但仍然显现出供需错位、居民获得感不高、管理服务效能不优等发展困境。诸多学者对此进行了理论分析。傅才武等人指出，公共文化服务的增量投入未能带动绩效提升，反而使其陷入绩效困境，需要调整财政保障政策思路。巫志南认为，当前我国公共文化产品和服务尚存在主线不明确、供给不精准、效能待提升、创新待加强等短板，需以多手段加强精准化供给。陈波等基于“互联网＋”视角，针对我国公共文化服务供给侧存在的供需错位、供给主体单一等问题提出了改革思路。李少惠等从政策扩散视角发现，实践、理念和制度三者间的内在张力可能弱化我国公共文化服务政策扩散的持续性和绩效。赵迎芳则研究了我国公共文化服务在均等化发展中所面临的城乡、地区和阶层之间非均现象突出、投入方式不合理、供给效率低下等问题。吴理财等基于不同类型社区的调研，发现我国公共文化服务体系建设中仍旧存在公共文化产品参与偏差、公共文化服务的民主参与式微、公共服务供给中政府信任危机等问题。这些研究从不同理论视角和不同分析维度阐释了公共文化服务体系建设的诸多困境、原因及其对策，但理论解释力仍待强化。

因此，本文引入近年来社会科学领域具有较强解释力的“内卷化”（involution）概念来阐释公共文化服务体系建设所面临的困境及其原因，以期为当前公共文化服务体系建设的困境提供一个新的解析框架。

一、公共文化服务的内卷化表征

 “内卷化”这一概念最先由美国人类学者戈登威泽提出。此后，格尔兹将其用于研究印尼爪哇岛的农业经济并提出“农业内卷化”的概念。黄宗智教授在研究中国小农经济时，又将边际效益递减问题纳入其中，将“在有限的土地上投入大量劳动力、以单位劳动的边际效益递减为代价而实现的总产量增长称为‘没有发展的增长’”。美国学者杜赞奇则将其拓展至政治领域，进一步提出“国家政权的内卷化”。随后“内卷化”便被广泛应用至经济、政治、社会生活等众多研究领域中，涉及“乡村治理内卷化”“基层组织内卷化”“农村教育内卷化”等。从“内卷化”理论内涵看，当前我国公共文化服务建设在某些层面和某种程度上业已呈现出“内卷化”趋向，主要表现为供给侧供给的低水平重复、消费侧公众的低度参与和公共文化服务效能的低绩效徘徊。

二、公共文化服务内卷化的成因

内卷化作为一种外显特征，体现的是有限资源或范围条件下内在发展模式的固化以及创新停滞不前，其形成原因既有外在限制也有内在制约。在传统行业体制限定下，公共文化行业的封闭运行和公共文化资源在体制内循环，高技术环境下的渠道、内容和形式创新不足，以及供给主导型机制难以适应社会文化环境快速变迁过程中公众的现实文化需求等因素的叠加，引发了公共文化服务建设的内卷化。

资源配置不优是导致公共文化服务内卷化的重要原因。改革开放以来，以市场化方式对公共资源进行优化配置已成党和政府的共识。但由于文化具有特殊的意识形态属性，文化建设的制度设计“形成了国家意识形态的合理性和制度意识形态的正当性”，进而要求公共文化服务体系建设要通过国家公共资源的投入实现国家意志和保障人民基本文化权益。因此，尽管以往大包大揽的传统“文化事业”模式作为计划经济体制时代的产物被摈弃，但受事业体制路径依赖的影响，当前公共文化领域资源配置的市场化程度仍然有限，公共文化资源仍囿于体制内封闭循环和流转。

公共文化机构以其组织功能定位和职能职责的限定，获得了公共财政常态性投入的合法性。这种常态性的公共财政投入以机构年度预算的方式纳入支持体系，并随国家财政收入呈现稳步增长趋势，这为公共文化服务机构的健康有序运转提供了保障。但历史经验和西方经验表明，公共文化服务作为典型的公共领域，尽管理应由政府作为主导提供财政保障，但市场和社会力量的参与也不可或缺。因而，近年来我国也在尝试鼓励市场和社会力量参与公共文化服务体系建设，并将其纳入《公共文化服务保障法》予以立法支持。但现实情况是，在公共资源的分配中，市场和社会力量处于天然的弱势地位，难以进入公共文化服务建设领域。以国家艺术基金资助为例，2019年的《国家艺术基金绩效评价报告》指出，在2013-2017年艺术基金的立项项目中，“国有艺术单位、事业单位获得立项资助多，而民营艺术单位、机构获得较少”。该基金2019年度以艺术单位、机构为项目主体的资助项目共计704项，资助金额约7.02亿元，其中，国有企事业单位获资助626项，占88.9%，资助金额6.21亿元，占88.5%。

作为政府职能转变和公共文化领域市场化改革的重要制度创新——政府向社会力量购买公共文化服务，也表现出资源体制内循环的公有制偏好。在政策执行中，虽存在部分市场或社会力量供给能力不足等客观原因，但由于政事、政企分离不充分，部分政府主体对体制外力量的不信任以及部门利益固化，促使政府往往会通过高准入门槛或烦琐流程设法将社会力量排斥在竞争性购买之外，政府用于购买公共文化服务的资源仍大多被体制内或带有体制印记的组织所获取。这在艺术表演领域表现十分明显，如2018年政府购买文艺演出服务中，公有制院团（包括国有制与集体制）获得的资金数量就占到购买资金总量的86.83%，承接场次高达90.55%。引入竞争、实现多元化供给是政府购买公共文化服务这一制度的设计初衷，但政府以搭建内部“虚拟市场”的形式，采取“体制内非竞争性购买”手段，不仅导致制度目标消解，还进一步加剧了文化领域社会力量的“侏儒化”。

社会文化快速变迁下的供需错位是公共文化服务内卷化的结构性原因。改革开放以来，中国社会经济文化快速发展，人民群众的文化消费需求也发生了重大转变，但公共文化服务的供给主导机制却没有因应转变，导致供需错位、供不对需的情况愈发显著。

一方面，经济基础和技术环境变迁触发文化消费需求的结构性变革。随着经济的快速发展，居民的物质条件得到极大改善提升，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，对美好生活中精神审美、娱乐追求、价值实现等文化消费的需求愈发强烈。在满足基本文化权益之外，人民群众个性化、多样化、高质量的文化服务需求快速增长，这对公共文化服务体系建设既是机遇亦是挑战。同时，高速发展的技术力量推动文化消费市场发生了结构性变迁。以在线消费、电子阅读、在线电视电影等为代表的新兴文化消费形式正逐步占据上风并不断改变着居民的文化消费内容、消费结构和消费习惯，居民拥有了更多的自主选择权。

 另一方面，面对文化消费市场变革，供给主导机制却并未同步跟进，引起普遍性的供需错位。由于制度创新不足，公共文化服务领域依然坚持事业发展体制模式下形成的供给主导型机制。这种机制在公共文化服务实现规模化发展的过程中，有着迅速动员、全面覆盖的先天优势，但进入新时代，我国公共文化服务体系建设已步入新阶段，发展目标由增量扩面转为提质增效，供给主导型机制原有的优势反而成为阻碍性劣势。当前，公众的公共文化服务的需求已经从“有没有”变为“优不优”“多不多”，而自上而下、格式化、碎片化的供给主导机制已不能满足新时代居民的美好生活需要，更新滞后的供给端与不断升级的需求端之间的错位愈发显著，此既影响居民的参与度，也制约效率效益的提高，导致公共文化服务的内卷化发展。

三、公共文化服务内卷化的破解之道

 公共文化服务体系建设是社会主义文化强国建设的重要内容。面对“内卷化”发展困境，公共文化服务体系建设能否实现突破，由“无发展的增长”跨越到高质量发展，对国家未来远景战略和人民美好生活的实现至关重要。在新的历史发展机遇期，公共文化服务建设需要从完善政府购买机制，建立完善包容性数字信息技术平台，推动需求侧牵引供给侧的双侧改革创新，建立文化资本长效积累机制等方面破解内卷困境，实现高质量发展。

Part.1

（一）完善政府购买机制，

形塑公共资源获取的竞争性环境

 社会力量参与公共文化服务是推动公共文化治理能力现代化和深化文化体制改革的重要举措。在现行体制环境中，公共资源难以突破体制束缚，导致公共文化机构缺乏创新动力，供给水平不高，资源使用绩效较低。打破公共资源的体制内循环结构，给予公共文化机构创新创造活力，必须要进一步健全政府向社会力量购买公共文化服务的体制机制，形塑公共资源获取的竞争性环境。

第一，要立足顶层设计完善政府购买的政策环境，创造良好的制度空间。《中华人民共和国公共文化服务保障法》的出台已为社会资本参与公共文化服务和政府购买服务提供了立法保障，但在细分领域中，相关政策法规尚不健全，需做好政策更新、查缺补漏的工作，同时对财政保障机制、税收优惠等相关激励和惩戒政策也要加以完善。

第二，需完善不同层级政府向社会力量购买公共文化服务的制度建设。2015年文化部（现为文化和旅游部）等部门出台指导性政策文件《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，由各级地方政府具体加以实施。各级政府需结合各地实际发展状况，进一步规范制度设计并实现与预算编制、政府采购等相关制度的整合衔接。

第三，要鼓励、引导、培育市场及社会力量，扶持文化领域“第三部门”的成长。“社会组织承接能力是推行政府购买公共文化服务的关键。”当前，传统的“国家-单位”二元结构并未完全转变为市场经济体制下的“国家-社会（市场）-单位”的三元结构，需要提升企业和社会组织服务能力，形成政府、市场、社会“三重合唱”的多元公共文化服务供给体系。第四，强化质量监督机制。政府向社会力量购买公共文化服务形成一种委托代理关系，在委托代理理论中，信息的非对称性会导致“道德风险”的产生，政府作为委托人需对社会力量进行有效监督。

Part.2

（二）建立完善包容性数字信息技术平台，

    突破公共文化服务渠道、内容和管理方式的内卷

科学技术是把双刃剑，它既是造成公共文化服务内卷化的技术之因，同时也是突破内卷化的技术性力量。数字信息技术尤其是大数据和移动互联网的发展不仅在重塑个人日常生活和重构行业边界，也在为政府管理体制变革提供技术支持，推动公共文化管理结构的重建。2020年5月，中央文化体制改革和发展工作领导小组办公室发布《关于做好国家文化大数据体系建设的通知》，提出“国家文化大数据体系是新时代文化建设的重大基础性工程”，蕴含了要以数字信息技术嵌入政府公共管理进程，将数据作为治理资源，重构公共管理结构之意。对公共文化服务的内卷化困境而言，数字信息技术平台可以从渠道、内容和管理方式方面予以破解。

建立和完善网络化、信息化、智能化、扁平化、包容性的数字信息技术平台，创新公共文化服务供给方式和供给手段，突破渠道内卷。数字信息技术平台是公共文化服务领域中的一种高效技术工具和辅助手段。当前公共文化服务的线下在场参与方式给群众参与带来了更多的成本付出。在互联网时代，文化消费和参与时间日渐碎片化，因而信息技术平台在供给渠道上的优势得以彰显。信息技术平台的快速、便捷方式，可以提高公众获得公共文化产品和服务的便利性，规避因在场参与而产生的诸多时间成本和沉没成本，进而可以提高公众参与度和获得感。

发挥数字信息技术平台的数据整合优势，推动信息资源的互联互通互享，突破内容内卷。平台“作为政府组织应对复杂社会制度环境的一种重要举措”，具有强大的资源整合和需求回应能力。数字信息技术可以推动当前公共文化产品和服务的转型升级，实现内容和形式的创新，打通高质量发展通道。整合部门数据和行业数据，在供给侧实现数据互通共享，做到“摸得清家底”，可以避免公共文化服务的重复供给。同时，从消费侧着手，做好数据挖掘与分析，“形成与供给侧数据的良性互动”，能够有效回应群众真正的文化内容需求。例如，“文化云上海”作为最早运行的省级公共文化服务数字化平台，有效整合了全市公共文化服务资源，实现资源共享，又以文化大数据实现文化需求精准定位，文化服务精准采购，极大地提升了公共文化服务效能。 

强化数字信息技术平台的管理效能，实现公众、企业、社会力量和政府多元主体在信息技术平台上的管理对接，突破文化管理模式的内卷。科学技术是影响行政组织系统结构重组的基本变量。“网络和信息技术的运用将不断改变政府管理结构和管理方式，最终将不可避免地建构出适合信息时代社会发展所需要的政府组织形态。”数字信息技术平台能够推动传统文化管理模式向网络化治理模式转变，实现多主体参与，构建“互联网＋政府”的文化管理模式，重建政府公共文化管理结构，建立符合数字时代特征的公共文化服务治理体系。

Part.3

（三）突破传统供给侧改革发展路径，

建立消费侧牵引改革的动力机制

长期以来，我国文化领域以供给侧投入模式为主导，通过不断加大财政投入来推进公共文化服务的规模化发展。然而，传统供给端投入模式使文化行业与基层文化单位形成了父子型“保护-约束”关系模式。在此模式下，基层文化单位更倾向于“对上负责”，公共文化产品和服务与社会公众实际需求脱钩，出现“机构空转”等问题，造成公共资源浪费。公共文化服务建设如何实现对传统供给侧发展模式的路径突破成为当务之急。党的十八届三中全会提出“构建现代公共文化服务体系”这一命题后，提供高质量高水准的公共文化产品与服务成为未来的根本目标和导向。这就要求公共文化服务建设要顺应新时代的社会文化生态及需求变迁，以消费侧牵引供给侧改革发展。 

推进供给侧单侧补贴方式向供给和消费双侧补贴转变。传统供给侧的单侧补贴方式最为主要的作用在于保障了公共文化机构和场所的存续，建立了公共文化服务供给的主体阵地，但因为没有配套建立投入产出效率和效益的约束激励机制，导致了较为普遍的供给低效。供给和消费双侧补贴的理念和设计，既可以保障供给侧阵地的夯实，也能促进消费侧需求的满足，提高公共文化服务效能。消费侧消费者的补贴形成了“用脚投票机制”，可以有效引导供给侧公共文化机构的供给调整。 

健全完善群众文化需求表达机制，促进供需对接。在逐步进入消费社会的过程中，公共文化服务供给需要将“供给主导”逻辑转换为“需求导向”逻辑，通过消费侧的需求反馈，提高供给效能。群众文化需求的表达应以基层文化单位为桥梁，通过“线上＋线下”多渠道收集群众真实文化需求，及时将需求进行整理反馈，切实将需求纳入政府的公共文化服务决策和供给的议程之中，实现公共文化服务与产品的及时调整。同时，把握不同群体差异化需求，推进精准化供给，实现“以需定供”“即需即供”，让公共文化服务供给与群众真实文化需求有效匹配，精准对接。

Part.4

（四）建立文化资本积累长效机制，

   塑造公众公共文化参与主体性 

消费侧牵引供给侧改革路径的实现建立在消费侧公众内生需求的增长基础上。公共文化产品与服务供给是外在支持，公众的预期精神收益是内生需求。公众的内生需求作为价值实现的逻辑起点，能否得到有效激发决定着公共文化服务效能的发挥。因此，需要在消费侧通过建立文化资本长效积累机制激发居民内生需求，形塑公众公共文化参与主体性。